“审判”地沟油

近三年的地沟油“严打”，遍及全国各地的地沟油案件被严查严判，能否根决地沟油上餐桌？

◎本刊记者 谢海涛 陈宝成｜文

被官方称为中国首例特大地沟油全环节案件的柳立国案，于2013年 5月31日在浙江省宁海县二审开庭，维持原判，柳立国被判无期徒刑。这是迄今为止，中国地沟油相关案件里，判刑最重的案例。

在官方的语境里，被控制售大量地沟油的柳立国们命运似乎早已注定。距该案二审开庭前 15天，5月16日，新组建的国家食品药品监督管理总局（以下简称国家食药监总局）首次在媒体面前亮相，该局规划财务司负责人王小岩在谈及食品安全事件时说——

“处罚严厉到什么程度？依据这部司法解释和刑法相关条款，可以让那些为了谋财不惜害命的人倾家荡产、人头落地。”

王小岩所说的司法解释，是5月4日施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。

《解释》共22条，明确了危害食品安全相关犯罪的定罪量刑标准，通篇体现严惩态度。根据该解释和刑法相关条款，制售食品致人死亡或有其他特别严重情节者，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或死刑，并处罚金或没收财产。

这是近三年来，中国高调打击食品安全犯罪以来，打出的又一记重拳。

回溯近三年来中国打击食品安全犯罪的历程可发现，地沟油是重点打击对象之一。相关部门称其“严重危害人民群众身体健康和生命安全，严重影响国家形象，损害党和政府的公信力”。

在中国，地沟油并不是一个科学概念，也无官方标准。一般包括三类，即利用餐余废油提炼的潲水油，利用废弃猪内脏、劣质猪肉炼制的油，以及利用油炸食品废油炼制的油。

地沟油于上世纪90年代侵入中国人生活，屡屡被通过地下渠道端上食客的餐桌。猖厥十多年后，地沟油成为人人喊打的食品安全反面典型，2011年初，一场针对它的食品安全“严打”终于开始了。

官方将此次地沟油“严打”称为地沟油整治行动。在过去两年多中，中国相关部委和各地政府从行政监管、制度安排、司法严打等方面多方着力，作出重大改革。在某种程度上，地沟油“严打”是中国推进食品安道路上的一次必要探路。

在诸多地沟油案件审判之际，一个悬念挂在公众眼前，这种严打式的整治，能否在中国根治地沟油上餐桌？

审判地沟油

姐姐们没有想到，从小就懂事、长大后孝敬老人、照顾哥姐的弟弟柳立国，会被判处无期徒刑。（参见财新《新世纪》 2012年第51期“柳立国的地沟油江湖”）

2013年4月16日上午，上述中国首例特大地沟油全环节案件在浙江宁波一审宣判，7被告获重判。其中，济南格林生物能源有限公司经营者柳立国被判无期徒刑，其兄柳立海判刑10年半，大姐夫于双迎判刑10年，二姐夫鲁军判刑14年，格林公司员工李树军判刑11年。

法院在审理后称，自2003年始，柳立国先后通过四家公司从事餐厨废弃油回收再加工业务。自2007年12月起，柳立国在明知他人将向其所购的劣质成品油冒充豆油等进行销售的情况下，仍将用餐厨废弃油加工的劣质成品油销售给他人，销售额达9991万元。

柳立国的销售下线，河南惠康油脂有限公司董事长卜庆锋、河南宏大粮油商行业主袁一、河南庆隆商贸有限公司总经理陈保刚等3名主犯，被法院以销售有毒、有害食品罪和销售伪劣产品罪，分别判处无期徒刑和有期徒刑15年，其他10名被告人判刑11年至7年不等。

在柳案一审宣判前的2013年3月20日，远在西南的云南省曲靖中院亦开审云南丰瑞油脂有限公司（以下简称丰瑞公司）一案。（参见财新《新世纪》2012年第22期“云南名企身陷地沟油案”）

丰瑞公司是云南省最大的食用油加工企业，此次被诉涉嫌使用工业用猪油和工业用鱼油作为原料，制售食用猪油。丰瑞公司及股东等15人被控犯有生产、销售有毒、有害食品罪等3个罪名。

该案庭审最后一天，控辩双方激辩依旧。公诉人称，该案社会危害性极大，犯罪持续时间长，涉及地沟油3万多吨，“按每人每年消耗食用油20公斤算，足够150万人吃一年。”建议对主犯赵建国、吴庆伟，判处10年以上有期徒刑、无期徒刑或死刑。

与此同时，据媒体公开报道，新疆、江苏、上海、山东、江西等地的“地沟油”案件也在逐一过堂。

2012年11月5日，新疆首例，也是迄今为止最大一起“地沟油”案开庭，油脂厂老板黎某等4人，在乌鲁木齐中院受审，涉案“地沟油”达412吨。

2013年1月10日，江苏如皋法院一审以生产、销售伪劣产品罪，对该县一油脂公司法人周某等8人，判刑7年半至缓刑1年半不等，并处罚金46万元。法院审理查明，该公司在食品生产许可证到期但未续检的情况下，使用餐厨垃圾、废弃油脂等，生产食用猪油。

2月28日，上海黄浦法院宣判两起涉“地沟油”案件。4名被告因生产、销售有毒、有害食品罪，分别获刑1年到3年半。这是上海首次宣判“地沟油”案，但涉及食品安全的案件在当地并不罕见。据上海高院披露，2012年上海共审结涉食品安全犯罪案件16件。

3月15日，山东高院通报：济南弘瑞润丰商贸有限公司刘家水父子，明知平阴县济南发达油脂工业公司生产“地沟油”，仍从该公司大量购入，并掺入棉籽油中销售，至案发时销售掺假棉籽油59.4吨，金额52.5万元。济南市历下区法院一审判处刘家水7年半，判其子刘坤4年，并各处罚金。

4月8日，江西宣判该省首例制售“地沟油”案。南昌法院一审查明被告人万爱梅等人制售114吨地沟油，流向食用油市场，六被告分别判刑两年半至五年。

上述形形色色的地沟油案，似乎是一夜间集体进入了公众视野，触目惊心。地沟油上餐桌的多年传说，一再被残酷验证。

地沟油肆虐

有学者认为，在中国，地沟油问题产生于上世纪90年代后期，是食品业繁荣和炼油技术进步后衍生的“副产品”。有据可查的地沟油事件出现在2000年，辽宁葫芦岛一家商贩用烂肉剩菜熬出“地沟油”。

新世纪以来的十多年来，关于地沟油是否上了餐桌，专家们争论不休。就在专家们争论之际，地沟油产业也在悄然发展。从上述全国各地都展开的地沟油案件中，已足见地沟油近年在中国的肆虐情形。

财新记者采访发现，随着地沟油产业的发展，在与监管者的猫鼠游戏中，地沟油经营者从早期隐蔽的黑窝点，走向产业规模化、公司化。这其中，生产生物柴油、饲料油的技术，逐渐被他们借鉴。

生产生物柴油或饲料油，不仅给加工厂家提供了技术，也提供了掩护。财新记者在山东平阴县实地调查时，发现这里的济南泰鑫油脂工业有限公司、济南正诚饲料有限公司，均打着生产生物柴油、饲料油的旗号。2011年12月公安部公布的10起制售“地沟油”犯罪典型案例中，地沟油生产商也多为打着制售生物柴油或饲料油的旗号。

地沟油“高级“到什么程度？关注全国地沟油案件审判的中国最高法院刑二庭庭长裴显鼎接受财新记者专访时表示，目前对食用油脂的检测标准是在预设生产条件合格、生产流程合规的情况下设置的指标，不法分子往往针对这些检测指标做文章，以致于使用“地沟油”加工出的“食用油”在这些检测指标方面，难以查出不合格。

全国性的地沟油产业隐蔽链条，在数年间也悄然形成。

在地沟油产业的最前端，是非法炼制者，他们几乎分布于中国各地的城市郊区，通过掏食堂泔水、收购餐馆饭店厨余垃圾等方式，获得最初“原料”，然后在偏僻的树林荒滩进行地沟油的最初炼制。此阶段产出的油被业内称为毛油。

这些毛油会卖给分布在各地的非法毛油收购者。在收购者与地沟油加工企业之间，有时还有人扮演着掮客的角色。

地沟油产业的中间产业是加工企业，毛油加工后被称为红油。地沟油的下线，则是各级销售商。如果红油流入食用油市场，批发商往往将其掺入豆油出售。

裴显鼎在接受财新记者专访时认为，地沟油问题是不法分子追逐最大利润、知法犯法的结果。

裴显鼎称，从已经曝光的一些案件可以看出，将“地沟油”深加工成“食用油”，销售后的利润可达每吨3000余元，这样的暴利吸引着不法分子投身于“地沟油”的“产业链”。而小作坊、饮食摊点、工地食堂等小成本餐饮经营者，为节约成本不惜购买以“地沟油”加工的“食用油”。因此不论是“地沟油”的生产者还是经营者，驱动其以身试法的都是对高利润的渴望。

围剿地沟油

学者普遍认为，2008年三鹿婴儿奶粉添加三聚氰胺事件的发生，是中国食品安全问题的标志性事件。举国震惊之后，2009年2月28日，中国《食品安全法》由第十一届全国人大常务会第七次会议通过，自2009年6月1日起施行。

2010年2月，国务院设立食品安全委员会（下称国务院食安委），由时任副总理的李克强亲任委员会主任。国务院食安委一位内部人士告诉财新记者，当时有近20个部委肩有食品安全监管职责，国务院食安委的作用就是协调这么多部委一起抓好食品安全。

此后，中国官方明显加大了对食品安全的监管力度。此时，地沟油问题已成为公众关注的焦点食品安全问题。一场针对地沟油的专项整治开始酝酿。

2010年3月18日，国家食品药品监督管理局办公室发出，《关于严防“地沟油”流入餐饮服务环节的紧急通知》，通知要求各地迅速组织对餐饮服务单位采购和使用食用油脂情况的监督检查。

2010年7月13日，国务院办公厅下发《关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》（以下简称《意见》），要求各地开展“地沟油”专项整治。

2011年，针对地沟油的专项整治行动升级，其标志是各地公安部门的全面参与。

而在2011年2月25日，《刑法修正案八》获第十一届全国人大常委会通过，对涉及食品安全的两个罪名进一步完善，使其与《食品安全法》相协调，为打击食品安全事件提供了利器。

《刑法修正案八》将原“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”更名为“生产、销售不符合安全标准的食品罪”，在犯罪规定中增加了适用条件，“有其他严重情节的”，也将处以相关刑罚；而对生产销售有毒有害食品罪，修改了其结果构成，并加重起点刑，将原有的“处五年以下有期徒刑或者拘役”改为“处五年以下有期徒刑”，这意味着食品安全犯罪最低刑罚将变为有期徒刑。

2011年3月30日，浙江宁海，柳立国公司的供货商之一，一个叫黄长水的毛油收购者，因涉嫌生产、销售不符合卫生标准的食品，被宁海警方讯问。7月4日下午，在山东平阴县，柳立国被浙江警方抓获。

2011年7月20日，经柳立国检举，济南警方对山东济南发达油脂工业有限公司立案侦查，后抓获朱传峰等16人，侦破山东省第一例重大制售“地沟油”案，同时摧毁了泰鑫公司、正诚公司等3家企业，抓获犯罪嫌疑人38名、查封“地沟油”生产线5条。

紧接着，柳立国的销售下家，河南惠康油脂有限公司、河南庆丰粮油市场经营宏大粮油商行、河南庆隆商贸有限公司等，相继被警方控制。全国58家企业牵涉其中，包括五家上市公司。

地沟油上餐桌的多年传说，似乎由此成为残酷现实，引起举国震动，舆论沸然。

　　至2011年8月底，按照公安部的统一部署，全国开展了“打四黑除四害”专项行动，行动历时100天，各地共查破相关案件13.2万余起，抓获违法犯罪嫌疑人9万余名，打掉犯罪团伙2400余个。

而在该专项行动中，公安部打击“地沟油”犯罪破案会战也在如火如荼中。3个多月来，各地侦破“地沟油”案件128起，抓获违法犯罪嫌疑人700余名，查实涉案油品6万余吨；打掉涉及全国28个省份，全环节制售“地沟油”犯罪网络60个。

当年12月，公安部公布了10起制售“地沟油”犯罪典型案例，涉及江西南昌、重庆永川、四川眉山、湖南株洲、吉林长春、山西侯马等地。

此后，按照国务院食品安全委员会的安排，“打四黑除四害”专项行动延续至2012年，打击“瘦肉精”“地沟油”犯罪，和全面打击销售“病死猪”犯罪、打击制售假药犯罪一起，成为重点开展深化打击的“三大战役”。

司法护航

然而，众多的地沟油案件，却给司法实践带来了难题。

最高法院刑二庭庭长裴显鼎告诉财新记者，“地沟油”犯罪给司法机关带来最大的挑战，“主要是对案件证据的认定和法律适用两方面的问题。”

他指出，一是地沟油在检测方面存在窘境，通过检测结果往往难以认定使用地沟油生产出来的食用油是有毒、有害食品或者不符合安全标准的食品。二是刑法规定生产有毒、有害食品的行为是在生产的食品中“掺入”有毒、有害的非食品原料，而对于通过以过滤、脱色等做减法的方式将非食品原料地沟油加工成“食用油”的行为，是否突破了刑法的规定，还有待明确。

地沟油的司法难题实际上也是中国食品安全案件中典型的司法难题。最高人民检察院公诉厅副厅长聂建华在接受《人民网》访谈时称，惩治危害食品安全犯罪的工作难度很大。一是证明难度大，包括犯罪嫌疑人的主观犯罪故意证明难度大，犯罪数额的证明难，跨地区共同犯罪的特点也增加了取证难度；二是难以取得起诉指控和定案所必需的鉴定结论。

　2012年1月9日，在柳立国案发半年之后，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合下发《关于依法严惩“地沟油”犯罪活动的通知》（以下简称《通知》）。

《通知》明确：对于利用地沟油生产“食用油”的，依照刑法第144条生产有毒、有害食品罪的规定追究刑事责任。对于明知是利用“地沟油”生产的“食用油”而予以销售的，依照刑法第144条销售有毒、有害食品罪的规定追究刑责。

　　《通知》体现了严惩的精神：在对“地沟油”犯罪定罪量刑时，对于具有累犯、前科、共同犯罪的主犯、集团犯罪的首要分子，以及犯罪数额巨大、情节恶劣、危害严重，群众反映强烈，给国家和人民利益造成重大损失的犯罪分子，依法严惩，罪当判处死刑的，要坚决依法判处死刑。

裴显鼎对《通知》作了正面评价：前几年的“地沟油”案件发生之后，司法界就认为是个难题。之后从大局出发，最高法和最高检察院、公安部三家联手，很快下发了《关于依法严惩‘地沟油’犯罪活动的通知》，这个《通知》下发得非常及时，也解决了司法实践中面临的比较棘手的问题。

柳立国案是在2012年8月22日开庭的。庭审中，柳立国等七人集体翻供，控辩双方围绕被告是否“明知故意”、证据能否证明产品是“有毒、有害食品”和“伪劣产品”等展开激辩。

律师王思鲁为柳立国做无罪辩护，称柳立国利用餐厨废弃油生产饲料油是合法的，在销售时也是以饲料油名义，从未假冒食用油，也无证据证明这些油有毒有害。该案是在汹涌的民意潮推动下进入司法程序，是在全民声讨、围剿“地沟油”制售活动的政治气候下，违背罪刑法定原则衍生出来的。

王思鲁还称，从形式上看，《通知》不属于司法解释，且发布于2012年1月9日，对之前的柳立国案，不具有溯及力。《通知》还与《刑法》的规定相冲突。

2013年4月16日，柳案一审宣判，柳立国被判无期徒刑。两周后，2013年5月3日，最高法院召开新闻发布会，公布了“两高”《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（下称《解释》）。

《解释》共22条，同样体现了从严的态度，明确了食品安全案件的定罪量刑标准，提出了相关罪名的司法认定标准，统一了新型疑难案件的法律适用意见。其中，《解释》第7条明确规定：生产、销售有毒、有害食品，生产、销售金额五十万元以上，或者具有本解释第四条规定的情形之一的，应当认定为刑法第一百四十四条规定的“致人死亡或者有其他特别严重情节”。

　《解释》的出台，被国家食药总局视为打击食品安全犯罪的利器，“以霹雳手段显菩萨心肠”。

南开大学法学院副教授宋华琳接受财新网采访时认为，“两高”此举意义积极。《解释》的出台有助于发挥刑罚的威慑功能，为司法机关、行政机关部门的刑事司法、行政执法活动提供导引。

但宁波“地沟油”案的辩护律师，广东环球经纬律师事务所律师黄坚明认为，《解释》明显是重刑主义的产物。他称，与其说是刑罚处罚力度不够，是造成食品安全犯罪活动日益猖獗的主因，不如说相关政府部门监管不力、长期行政不作为，才是导致食品安全犯罪案件不断飙升的“元凶”和制度性根源。

长效监管难题

严打式的专项整治只能是功在一时，未来地沟油的长效监管则需交给长效机制。在地沟油黑色产业渐成气候之际，监管困境屡被提起。

最高法院刑二庭庭长裴显鼎称，从餐饮从业主体的生产经营到餐厨废弃油脂的管理、回收、运输、资源化利用和无害化处理，链条长，环节多，存在多个部门分头监管的现象。任何一个环节出现漏洞，都会导致“地沟油”向餐桌蔓延。

这种被业界称为“九龙治水”的食品监管模式，形成于2004年国务院对食品安全监管职能分工之际：农业部门负责初级农产品生产环节，质检部门负责食品生产加工，工商部门负责食品流通环节，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节，食药监部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。其后，卫生部门和食药监部门职能互换。而在实践中，这种所谓“从土地到餐桌”的全程监管模式，监管空白和职能交叉的问题屡见不鲜。地沟油问题，就在该监管体制下悄然产生。

在监管体制之外，则是监管的不作为。坐镇指挥侦查格林公司案件者之一，浙江省公安厅治安总队副总队长丁仕辉，认为治理食品安全问题，最大的难处在于地方保护。他在接受《新民周刊》采访时称，“为了税收、政绩，对辖区内存在甚至人民群众多次举报的问题置若罔闻，甚至与不法厂商结成利益共同体。”

2013年3月23日，北京西城区宣武门西大街26号院，新组建的食药监总局正式挂牌，将统合食安办、药监、质检、工商相应职责，对食品和药品的生产、流通、消费环节进行无缝监管。

国家食品安全风险评估专家委员会主任委员陈君石在接受新京报采访时称，这次国务院对食品安全监管部门进行职能整合，与国际惯例又接近了一大步，起码打掉了过去“分段监管”链条上很大的空隙。今后食品在生产、流通、餐饮环节出了安全问题，不会再出现部门之间相互推诿的情况。

国内一些城市也在进行着探索。为了加强餐厨废弃油脂处理的管理，上海市制定《上海市餐厨废弃油脂处理管理办法》，2012年12月经市政府常务会议通过，2013年3月1日起施行。

　　该办法规定，该市推进实行餐厨废弃油脂一体化经营模式。区（县）绿化市容行政管理部门根据所辖区域内餐厨废弃油脂的数量，通过招标投标方式，确定从事本辖区餐厨废弃油脂收运活动、处置活动的单位，实行定向收运，定向处置。擅自从事餐厨废弃油脂收运或者处置活动的，最高罚款10万元。

截至2013年2月，上海已有98.1%的餐饮单位安装了油水分离器。至5月，上海已形成了较完整的餐厨废弃油脂管理链，全市依托18家专业收运企业，每天可收集餐厨废弃油脂75吨至80吨。

据北京晚报报道，2008年，经北京市市政市容管委批准，4家企业取得餐厨废弃油脂回收资质。据统计，北京餐饮业每年产生的地沟油9万吨，目前北京具备资质回收地沟油的4家企业共能回收近万吨。

有业内人士认为，在解决餐厨废弃油脂问题上，京沪两地的做法，或许具有示范效应，值得期待。

然而，在京沪之外，其余绝大多数城市还没有跟进。

地沟油出路

而在行政监管、司法严打之下，是否就能解决地沟油问题呢？有业界人士称，还应从市场方面，给地沟油出路。

生产生物柴油和饲料油，是地沟油利用的合法途径。但由于废弃油脂资源化利用和无害化处理的成本高，正规企业往往无法与不法分子竞争。地沟油的合法利用，其难点首先出在回收上。

据新华社报道，从事固体废物综合利用研究工作的福建师范大学教授陈登龙介绍，2011年时，国内餐厨垃圾可回收的地沟油资源量为1000万吨左右，但进入生物柴油领域的不到8％。

目前许多城市的地沟油回收网络不健全，多处于混乱状态，在非法生产商暗中竞争下，地沟油正规回收企业也面临着尴尬。

2012年7月，《福建日报》曾调查福州仅存的两家正规地沟油回收企业，天泰环保生物科技有限公司、碧芳工业油脂加工厂的生存，发现两家企业均面临吃不饱的困局。

据天泰环保负责人袁宝淦介绍，如产能饱和，工厂一天可回收加工10吨地沟油原料，一周70吨。但工厂虽然与福州近400家大中型餐饮企业签订回收合同，可一周还是只能开工两天，加工地沟油20吨。

据新华社报道，全国年产生物柴油超过10万吨的有6家企业，福建龙岩卓越为其中之一。该公司2002年率先在国内实现地沟油提炼生物柴油项目产业化，年产能约为12万吨。公司在上海、北京等全国30多个大中城市都建立了地沟油收购点，但还是面临着原材料来源难题。“由于原料短缺，无法在2011年年底实现年产能25万吨的计划目标。”该公司负责人称。

近年来，福州市大中型餐饮企业的废油处理日益规范，而小型餐饮企业依然是“盲点”。据袁宝淦介绍，市面上无证摊贩回收地沟油的价格，有时高过他们两倍，这导致大多数小饭馆不愿将地沟油卖给他们。受经济利益驱动，部分餐饮企业只认高价，根本不问买油者的来路和废油去向。

　 在山东潍坊，潍坊晚报记者2012年5月调查发现，在回收利用地沟油上，同样是“正规军”苦斗“游击队”。从2011年5月6日开始，奎文区在该市率先开展地沟油统一回收处置行动，先后与200多家餐饮企业签约，由政府指定的公司回收其餐厨废弃物，用于生产生物柴油。记者随工作人员去市区回收餐厨废弃物，发现形势不容乐观，一些酒店外窨井里的油污被偷挖。

《中国化工报》2011年报道称，作为上海市仅有的2家具有地沟油处置资质的企业之一，上海中器环保科技有限公司工程师杨建斌表示，8月份的地沟油收购价还是每吨4600-4800元，而9月份就涨到4920元了，企业难以承受。

生物柴油的出路，也存在障碍。三大油业央企龚断着油市，公众也对地沟油制的生物柴油存有疑虑，在理论上对生物柴油需求量极大的航空市场，数家中国航天巨头仅处于试验阶段。

　　对于正规企业面临的困境，一些专家表示需要政府、社会和企业的多重合力。首先，政府应对餐饮企业的地沟油处置进行严格监督，建立健全长效机制，防止餐厅私自将地沟油贩卖给无证摊贩。其次，政府应加大对正规地沟油回收企业的扶持力度。再次，正规回收企业必须改变发展思路，提高技术水平和产品质量，同时对废渣进行再次利用。

疏路难通，各城市监管宽严不一，检测手段滞后，上餐桌的暴利空间仍然存在……以上因素，均预示地沟油问题不可能在短期内根决。

2013年5月下旬，两高司法解释的效用还在公众间震荡。5月16日，在食药监总局召开的发布会上，在谈及如何运用好两高司法解释这记惩治重拳时，食药监总局称“还有很多工作要做”。

有识者指出，在中国，地沟油问题的实质是一种资源错配。一个庞大国度必然拥有庞大的食品业，也必然会产生庞大数量的地沟油。如何将地沟油导入合法的生物柴油等资源性出口，同时堵上成为“食用油”的非法出口，中国显然还有很长的路要走。■

本刊记者崔筝 亦有贡献